Bài 1: Quyền carbon trong phát triển sạch

Từ nửa cuối thế kỷ 18, luận thuyết của trường phái kinh tế học cổ điển mà đại diện là Adam Smith cho rằng sự thịnh vượng của mỗi quốc gia không được đánh giá bằng lượng báu vật lưu giữ trong ngân khố mà được đo bằng cách đưa các báu vật đó ra kinh doanh để nhân giá trị lên nhiều lần. Luận thuyết này được Adam Smith trình bày trong cuốn sách kinh điển “Nghiên cứu về bản chất và nguyên nhân sự thịnh vượng của các quốc gia”, được xuất bản vào năm 1776. Có thể coi luận thuyết này ra đời là thời điểm kết thúc của mô hình kinh tế hình thành trong chính thể phong kiến đã ngự trị trên thế giới từ xa xưa.

Đây cũng là thời điểm mà loài người chuyển sang một giai đoạn phát triển mới bắt đầu bằng quá trình công nghiệp hóa dựa trên mô hình kinh tế thị trường ngày càng hoàn thiện. Các quốc gia trên thế giới tuy phát triển ở nhiều mức độ khác nhau nhưng đều trải qua quá trình công nghiệp hóa để thay thế kỷ nguyên nông nghiệp bằng kỷ nguyên công nghiệp, và tiếp tục bằng kỷ nguyên thông tin. Bài viết xin không đi sâu vào phân tích lộ trình phát triển kinh tế của loài người mà chỉ muốn vẽ lại mấy nét sơ lược về tiến trình phát triển để thấy rằng “phát triển bền vững” là tất yếu. Và quyền carbon chỉ là một trong những phương thức để đạt được điều này.

Lộ trình nhận thức về biến đổi khí hậu

Sau công cuộc công nghiệp hóa, không ít quốc gia trở nên giàu có, trong đó nhóm G7 được đánh giá giàu có nhất. Các quốc gia mải miết làm giàu, đến khi nhìn vào thực tế mới giật mình vì quá trình làm giàu đang hủy hoại hành tinh một cách chóng vánh.

Sự giật mình này đã dẫn đến Hội nghị thượng đỉnh toàn cầu về phát triển bền vững tại Rio De Janeiro năm 1992. “Phát triển bền vững” được đặt ra như một khẩu hiệu chi phối mọi hoạt động phát triển sao cho không gây hủy hoại môi trường sống trên hành tinh. Vấn đề lớn hơn được đặt ra tại Rio De Janeiro là câu chuyện về việc phát triển đang gây phát thải các loại khí nhà kính (KNK) khiến nhiệt độ trái đất dần nóng lên, tạo nguy cơ biến đổi khí hậu (BĐKH) toàn cầu.

Về mặt khoa học, các nghiên cứu đã chỉ ra các loại KNK phát thải từ công nghiệp cũng như đời sống bao gồm carbon dioxide, methane, nitơ oxit, lưu huỳnh hexaflorua, chlorofluorocarbon và fluorocarbon. Trong các loại khí này, carbon dioxide chiếm tỷ lệ cao nhất nên các loại khí khác thường được quy về tính theo lượng carbon dioxide (CO₂). Từ đây, Liên hợp quốc đã thành lập Công ước khung về BĐKH (UNFCCC) để tập hợp sự tham gia của các quốc gia với mục tiêu tìm giải pháp đồng lòng ứng phó BĐKH toàn cầu. Từ năm 1995, Hội nghị của các đối tác tham gia UNFCCC họp mỗi năm một lần mang tên COP để thảo luận về ứng phó BĐKH. COP1 họp tại Berlin, Đức vào năm 1995 và đến nay đã là COP27 họp tại Sharm El Sheikh, Ai Cập vào cuối 2022.

Năm 1997, các quốc gia tham gia UNFCCC thống nhất ký một văn bản được gọi là Nghị định thư nhằm thể hiện một số cam kết cụ thể ở tầm quốc tế. Bản dự thảo Nghị định thư được ký vào ngày 11/12/1997 tại Kyoto và chính thức có hiệu lực từ ngày 16/2/2005. Tính đến tháng 9/2011, có 191 nước tham gia, trong đó có 36 nước phát triển (Liên minh châu Âu được tính là một quốc gia) được yêu cầu phải có hành động giảm thiểu khí thải nhà kính đã cam kết cụ thể trong nghị trình.

Hội  nghị COP11 gắn kết với Hội nghị CMP1 vào cuối năm 2005 tại Montreal, Quebec, Canada là cuộc họp các bên tham gia Nghị định thư Kyoto, có hiệu lực từ 2005. Kể từ 2005, mỗi Hội nghị COP đều gắn với Hội nghị các bên tham gia Nghị định thư Kyoto (CMP).

Trong các Hội nghị COP, có hai hội nghị đưa ra được các giải pháp quan trọng. Thứ nhất là Hội nghị COP19, CMP9 tại Vacsava, Ba Lan vào cuối năm 2013 với việc đưa ra các quyết định vận hành khung REDD+ hướng tới mục tiêu giảm phát thải KNK thông qua hạn chế mất rừng và suy thoái rừng; bảo tồn, nâng cao trữ lượng carbon hấp thụ được nhờ quản lý bền vững tài nguyên rừng. Thứ hai là Hội nghị COP21, CMP11 tại Paris, Pháp vào cuối năm 2015 với việc thông qua Thỏa thuận chung Paris về quản lý các phương thức giảm BĐKH từ năm 2020.

Thỏa thuận Paris đã đưa ra sáng kiến thiết lập thị trường trao đổi carbon giữa bên phát thải ra môi trường và bên có rừng như một bể chứa thu nhận carbon từ môi trường.

Kể từ 2016, Hội nghị COP ngoài gắn kết với Hội nghị các bên tham gia Nghị định tư Kyoto (CMP) còn gắn kết với Hội nghị các bên tham gia thỏa thuận chung Paris (CMA).

Hội nghị COP 22 gắn kết với CMP 12 và CMA 1 được tổ chức tại Marrakech, Morocco vào cuối năm 2016. Tại đây, UNFCCC đưa ra hai định hướng chính: một là cắt giảm phát thải KNK thông qua việc trực tiếp giảm phát thải nhờ áp dụng công nghệ, trang thiết bị, tập quán sống theo hướng phát triển sạch, và hai là chống phá rừng, chống suy thoái rừng, phát triển rừng để tạo các bể chứa carbon từ các khí đã phát thải.

Khi chưa đưa được phát thải ròng về “0” thì giải pháp tăng cường diện tích và chất lượng rừng để thu nhận carbon đã phát thải ra khí quyển là giải pháp mang lại hiệu quả cao. Vấn đề còn lại là tạo cơ chế để bên phát thải có trách nhiệm tài chính với bên có rừng nhằm tạo động lực cho giải pháp này.

Quyền carbon rừng và thương mại quyền carbon rừng

Theo định hướng của Thỏa thuận Paris, tại từng quốc gia và giữa các quốc gia cần tìm ra một cơ chế có thể vận hành được dưới dạng bắt buộc hoặc tự nguyện để phát triển cơ chế thương mại quyền carbon giữa bên phát thải và bên có rừng hấp thụ.

Trước khi nói tới tính khả thi của cơ chế thương mại quyền carbon, cần bàn về các thách thức gặp phải. Thứ nhất, hàng hóa sản xuất ra bằng quy trình sản xuất không phát thải KNK sẽ đắt hơn rất nhiều so với sản xuất bằng quy trình có phát thải. Điều này có nghĩa là quy trình sản xuất càng sạch thì giá hàng hóa sản xuất ra càng cao. Chính vì vậy, sự cám dỗ của lợi ích từ sản xuất luôn làm các nhà sản xuất hàng hóa lớn tiếng ủng hộ sản xuất sạch nhưng lại rất chậm chạp trong thay đổi quy trình sản xuất quen dùng sang quy trình sản xuất sạch. Thứ hai, quá trình tính toán lượng KNK phát thải ra quy về lượng khí CO₂ và lượng khí CO₂ do rừng hấp thụ được thường khá phức tạp, có thể bị tham nhũng chi phối.

Trước hết, cần rà soát lại xem quyền carbon cần được hiểu như thế nào. Theo định nghĩa của khung REDD+, “quyền carbon đề cập đến các yêu sách đối với các dòng lợi ích từ các bể chứa carbon hấp thụ được, ví dụ như một khu rừng cụ thể. Khi có thị trường về giảm phát thải KNK, quyền carbon có thể có giá trị tài chính. Quyền carbon cũng xác định trách nhiệm quản lý đối với một khu vực rừng cụ thể. Các vấn đề liên quan đến quyền carbon bao gồm cách xác định quyền, cách thức quyền hoạt động ở những nơi quyền sở hữu đất đai không rõ ràng và các thể chế pháp lý có đủ mạnh để bảo vệ quyền hay không”.

Cách nhìn của quốc tế về quyền carbon có biểu hiện chặt chẽ về lý luận, xem xét đến cả quyền sở hữu đất đai. Nói là vậy nhưng bản chất chỉ là ai tham gia vào việc quản lý, bảo vệ, phát triển rừng để rừng đó hấp thụ khí có carbon thì những người đó có phần quyền đối với khí carbon hấp thụ được. Khi quyền carbon vận hành trong cơ chế thương mại với các bên phát thải khí có carbon thì quyền carbon có giá trị tài chính theo quy định của pháp luật và quan hệ thị trường.

Trên thế giới, quyền sở hữu, sử dụng đất có rừng, nhất là rừng tự nhiên ở mỗi nước khác nhau. Với Việt Nam thì sao? Quyền carbon rừng ở Việt Nam nên được quan niệm như thế nào?

Đối với đất đai, sở hữu đất đai ở Việt Nam là sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện cho toàn dân thực hiện quyền sở hữu. Nhà nước giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân nông dân trong hạn mức do pháp luật quy định thì người được giao đất không phải nộp tiền sử dụng đất. Những hộ gia đình, cá nhân không phải là nông dân hoặc là nông dân nhưng muốn sử dụng đất vượt hạn mức thì phải thuê đất của Nhà nước.

Đối với rừng, Việt Nam có hai loại rừng là rừng tự nhiên và rừng trồng. Tất cả rừng tự nhiên và rừng trồng được duy trì bằng ngân sách Nhà nước thì đều thuộc sở hữu toàn dân. Nhà nước giao rừng thuộc sở hữu toàn dân cho các tổ chức, doanh nghiệp, hộ gia đình, cộng đồng dân cư để bảo vệ và phát triển, được coi là có quyền sử dụng rừng trong một phạm vi sử dụng nhất định. Đối với rừng trồng bằng tiền của dân thì thuộc tài sản của dân.

Luật Lâm nghiệp 2017 quy định về khái niệm chủ rừng: “Chủ rừng là tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư được Nhà nước giao rừng, cho thuê rừng; giao đất, cho thuê đất để trồng rừng; tự phục hồi, phát triển rừng; nhận chuyển nhượng, tặng cho, thừa kế rừng theo quy định của pháp luật”. Như vậy, quyền sở hữu rừng có thể thuộc toàn dân nhưng người được giao, được thuê rừng đều đóng vai trò “chủ rừng”. Câu hỏi cần đặt ra là quyền carbon do rừng hấp thụ được sẽ được xác định như thế nào cho hợp lý khi “chủ rừng” không đồng nghĩa với chủ sở hữu rừng.

Trường hợp thứ nhất, đất trồng rừng được Nhà nước giao không thu tiền trong hạn mức hoặc được Nhà nước cho thuê để tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân trồng rừng bằng tiền của mình. Trong trường hợp này, người được Nhà nước giao hoặc cho thuê đất rừng có quyền sử dụng đất rừng và rừng trồng thuộc sở hữu của người sử dụng đất rừng. Nhà nước giao đất không thu tiền được coi như chính sách trợ giúp kinh phí của Nhà nước cho nông dân. Nhà nước cho thuê đất trồng rừng đều đã tính mức tiền thuê đất cân đối với lợi nhuận thu được từ rừng. Quyền carbon trong trường hợp này gắn với quyền sở hữu rừng, được coi như thuộc quyền sở hữu của người sở hữu rừng. Khi quyền carbon có giá trị tài chính trong giao dịch thì pháp luật cần quy định người giao dịch cần nộp phí ở mức nhất định cho Nhà nước để phục vụ quản lý thị trường giao dịch quyền carbon.

Trường hợp thứ hai, rừng thuộc sở hữu toàn dân nhưng thực hiện giao đất, giao rừng cho cộng đồng dân cư địa phương, đặc biệt là cộng đồng dân cư đồng bào các dân tộc thiểu số. Về bản chất, rừng trong trường hợp này là nguồn sinh kế của cộng đồng dân cư. Theo quy định của pháp luật, cộng đồng dân cư được giao rừng không được khai thác gỗ rừng nhưng được thu hoạch một số loại lâm sản ngoài gỗ, lợi ích không đáng là bao. Trong trường hợp hợp này, nên giao toàn bộ quyền carbon rừng cho cộng đồng dân cư nhằm tăng thu nhập như một động lực để bảo vệ và phát triển rừng.

Trường hợp thứ ba, rừng thuộc sở hữu toàn dân cho các tổ chức kinh tế lâm nghiệp thuê. Trong trường hợp này, tiền thuê đất đã được Nhà nước cân đối với mọi lợi ích thu được từ rừng. Còn lại, ngoài việc tổ chức kinh tế lâm nghiệp phải tổ chức khai thác rừng bền vững, quyền carbon cũng được chia sẻ giữa Nhà nước (chủ sở hữu rừng) với tổ chức kinh tế lâm nghiệp (chủ sử dụng rừng).

Trường hợp thứ tư, rừng thuộc sở hữu toàn dân thuộc diện phải bảo vệ giao cho các Ban quản lý rừng (đơn vị của Nhà nước) để bảo vệ và phát triển rừng. Trong trường hợp này, quyền carbon nên được chia sẻ giữa Nhà nước và các Ban quản lý rừng theo quy tắc được quy định trong pháp luật. Một mặt, Nhà nước có thu nhập phục vụ quản lý, mặt khác các Ban quản lý rừng có thu nhập thêm phục vụ công tác bảo vệ và phát triển rừng tốt hơn.

Nhìn vào thực tế, ai cũng thấy cơ chế thương mại quyền carbon là hợp lý nhưng muốn vận hành cơ chế thương mại lại phải có khung pháp luật để điều chỉnh. Đối với từng quốc gia, việc tạo khung pháp luật không quá khó khăn nhưng đối với quốc tế thì không có khung pháp luật mà chỉ có thể có các thỏa thuận quốc tế, thậm chí ngay cả các quốc gia ký kết thỏa thuận cũng không có ràng buộc chặt chẽ phải thực hiện. Đây chính là khó khăn lớn nhất, khi vượt qua được thì thương mại quyền carbon trên thị trường quốc tế mới có ý nghĩa. Các quốc gia giàu có phát thải KNK rất nhiều nhưng những cánh rừng lớn, có khả năng hấp thụ carbon cao lại tồn tại hầu hết ở các nước đang phát triển như rừng Amazon, Siberia, Himalaya, v.v…

Trong hoàn cảnh hiện nay, các tổ chức phát triển quốc tế thường thành lập các quỹ và vận động các quốc gia phát triển (phát thải nhiều KNK) đóng góp, từ đó các quỹ làm việc với các quốc gia đang phát triển có rừng tạo khung pháp luật cụ thể để tiếp nhận kinh phí từ các quỹ. Theo cách làm như vậy, kinh phí nhận được cũng có ý nghĩa nhưng chỉ như có thêm kinh phí để bảo vệ và phát triển rừng.

Hiện nay, trên thế giới có hai quỹ hoạt động tương đối hiệu quả là Quỹ Đối tác carbon trong lâm nghiệp (FCPF) và Quỹ Khí hậu xanh (GCF). Ở khu vực rừng Amazon thì có Quỹ Bền vững Amazon (FAS). Việt Nam là thành viên của Quỹ FCPF từ năm 2008 và đã được FCPF hỗ trợ triển khai Dự án Chuẩn bị sẵn sàng thực hiện REDD+ từ năm 2013 đến năm 2020. Dự án có mục tiêu xây dựng năng lực tổ chức và kỹ thuật cho các cơ quan liên quan ở trung ương và 6 tỉnh vùng Bắc Trung Bộ gồm Thanh Hóa, Nghệ An, Hà Tĩnh, Quảng Bình, Quảng Trị và Thừa Thiên Huế. Đề án giảm phát thải vùng Bắc Trung Bộ do Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn xây dựng đã được FCPF đưa vào danh mục chi trả dựa vào kết quả và đã được Hội đồng Quỹ Carbon thông qua tại Nghị quyết số CFM/17/2018/2 ngày 01/02/2018. Ngày 22/10/2020, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, đại diện cho Chính phủ Việt Nam và Ngân hàng Tái thiết, Phát triển quốc tế (IBRD), đại diện cho FCPF đã ký Thỏa thuận chi trả giảm phát thải vùng Bắc Trung Bộ (Thỏa thuận ERPA) tại Hà Nội. Thực hiện ERPA như bước thử nghiệm hình thành thị trường carbon trong nước và tham gia thị trường carbon thế giới, đồng thời cũng tạo ra nguồn tài chính bổ sung cho đầu tư trực tiếp vào rừng và tăng thu nhập cho các chủ rừng. Bên cạnh đó, thực hiện dự án thử nghiệm này cũng giúp nâng cao nhận thức về giá trị dịch vụ carbon rừng.

Ngày 28/12/2022, Chính phủ ban hành Nghị định số 107/2022/NĐ-CP về thí điểm chuyển nhượng kết quả giảm phát thải và quản lý tài chính thỏa thuận chi trả giảm phát thải KNK vùng Bắc Trung Bộ. Đây là bước hoàn thiện pháp lý mà Việt Nam phải thực hiện. Nghị định này cũng đề cập được nhiều khía cạnh của vấn đề quyền carbon rừng và thương mại quyền carbon rừng nhưng mới chỉ như bước thí điểm, đáp ứng kịp thời cho thực hiện Thỏa thuận ERPA đã ký kết. Chia sẻ lợi ích tài chính từ quyền carbon rừng cũng chưa có được một cơ chế chi tiết, tất cả mới chỉ dựa trên nguyên tắc chia sẻ lợi ích đơn giản giữa khu vực nhà nước có liên quan đến quản lý rừng và các chủ rừng. Công việc tiếp theo còn dài và khá phức tạp. Hy vọng đến bước phát triển nhất định, thị trường trao đổi quyền carbon tự nguyện giữa bên phát thải và bên hấp thụ được hình thành.

Vấn đề quyền carbon và thương mại quyền carbon là vấn đề mới hoàn toàn. Việc hình thành một khung pháp lý phù hợp và hiệu quả cho Việt Nam và quan hệ của Việt Nam với cộng đồng quốc tế còn  nhiều vấn đề phải nghiên cứu, hơn nữa cũng là một vấn đề động chứ không tĩnh. Ngay việc tính chính xác lượng KNK phát thải hàng năm và lượng khí carbon rừng hấp thụ được cũng cần những công nghệ đo đếm chính xác. Các bước đi tiếp là tối cần thiết nhưng cũng không dễ dàng. Rừng tạo hiệu quả hấp thụ khí có carbon và được hưởng lợi từ những bên phát thải KNK là dễ thấy. Nhưng làm gì để trợ giúp cho các nhà sản xuất hàng hóa chủ động tăng cường đầu tư để giảm phát thải. Nếu không có cơ chế trợ giúp thì sẽ không có động lực để đầu tư phát triển sạch. Bên cạnh khía cạnh sản xuất, kinh doanh sạch, việc làm gì để thay đổi nếp sống nhiều phát thải sang nếp sống sạch còn gian nan hơn nhiều.

Kết luận  

Chính phủ Việt Nam luôn có quyết tâm định hướng phát triển sạch thông qua cắt giảm phát thải KNK trong nông nghiệp, công nghiệp, dịch vụ và đời sống người dân. Tại Hội nghị COP 26/CMP 16/CMA 3, tại Glasgow, Vương Quốc Anh vào cuối năm 2021, Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính đã có lời cam kết mạnh mẽ trước cộng đồng quốc tế rằng “Việt Nam sẽ xây dựng và triển khai các biện pháp giảm phát thải KNK mạnh mẽ bằng nguồn lực của mình, cùng với sự hợp tác và hỗ trợ về tài chính và chuyển giao công nghệ của cộng đồng quốc tế, nhất là các nước phát triển, trong đó có thực hiện các cơ chế theo Thỏa thuận Paris để đạt mức phát thải ròng bằng “0” vào năm 2050”.

Ngân hàng Thế giới rất hứng khởi với cam kết này và cho rằng để thực hiện một cam kết táo bạo, cần tới những biện pháp táo bạo. Năm 2022, Ngân hàng Thế giới đã nghiên cứu và đến tháng 7/2022 xuất bản tài liệu “Việt Nam – Dung hòa phát triển kinh tế với rủi ro khí hậu (Tổng quan Báo cáo về Khí hậu và Phát triển)”, trong đó rà soát mọi khía cạnh phát triển kinh tế gắn với tác động của BĐKH ở Việt Nam, hướng theo mục tiêu thực hiện cam kết giảm phát thải ròng về “0” vào năm 2050.

Có thể thấy để tiệm cận với những mục tiêu khí hậu đã cam kết, Việt Nam cần cân nhắc hai giải pháp trọng yếu: một mặt, trong phát triển kinh tế, xã hội và đời sống, người dân từng bước cắt giảm phát thải KNK để chuyển sang phát triển sạch. Mặt khác, cần lưu tâm phát triển diện tích và chất lượng rừng nhằm nâng cao khả năng hấp thụ khí liên quan đến carbon.

GS. TS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường