Bài 6: Xu hướng áp dụng thuế carbon và bài học cho Việt Nam

Thuế carbon là loại thuế được áp dụng trực tiếp cho việc sản xuất khí thải nhà kính hoặc nhiên liệu thải ra các loại khí thải này khi chúng bị đốt cháy, thường là các loại nhiên liệu hóa thạch. Cơ sở nền tảng của việc áp thuế carbon là đưa ra chi phí bổ sung cho mỗi tấn CO₂ phát thải vào khí quyển.

Vì thế, thuế carbon được xem là một chính sách kinh tế và là một công cụ hiệu quả về mặt chi phí để khuyến khích giảm phát thải khí nhà kính (KNK) tại nơi diễn ra phát thải theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả phí. Hiện nhiều quốc gia đã áp dụng thuế carbon nhằm thúc đẩy nền kinh tế giảm phát thải và điều này tác động rất lớn tới Việt Nam.

Việc áp dụng thuế carbon như một công cụ chính thức tuy mang lại nhiều lợi ích trong việc giúp Việt Nam giảm phát thải và tăng thu ngân sách nhưng cũng đặt ra không ít thách thức, do đó cần nghiên cứu kỹ trước khi thực hiện thí điểm và áp dụng rộng rãi.

Thuế carbon có liên hệ trực tiếp với mức phát thải CO₂ thường được thể hiện dưới dạng giá trị theo tấn CO₂. Nói cách khác, thuế định giá cho lượng carbon nhằm khuyến khích người dân, doanh nghiệp và chính phủ sản xuất ít khí thải hơn. Thuế carbon có thể được quy định cho nhiều lĩnh vực hoặc tiểu lĩnh vực khác nhau, các loại KNK khác nhau hoặc các loại nhiên liệu khác nhau. Cơ quan có thẩm quyền có thể xây dựng định mức thuế carbon dựa trên lượng phát thải mà một thực thể tạo ra hoặc đối với hàng hóa, dịch vụ phát thải nhiều carbon, chẳng hạn như thuế carbon đối với xăng dầu. Nếu áp thuế carbon lên hàng hóa hoặc dịch vụ thì thường không yêu cầu thêm nhiều thủ tục hành chính vì đã có sẵn hạ tầng để đo đạc việc sử dụng năng lượng (ví dụ dưới dạng công tơ điện hoặc thùng chứa nhiên liệu) và việc tập trung vào các nguồn phát thải cụ thể cũng giúp giảm chi phí giám sát. Ngược lại, thuế dựa trên lượng phát thải mà một thực thể tạo ra (còn được gọi là thuế dựa trên mức phát thải trực tiếp hoặc thuế trên các lĩnh vực) thì khó thực hiện hơn, cần phải thiết lập các cơ cấu hành chính mới theo yêu cầu hoặc xây dựng dựa trên các nền tảng hiện có, chưa kể chính phủ cần quyết định pháp nhân nào phải chịu thuế và áp dụng thuế vào công đoạn nào trong chuỗi cung ứng.

Thuế suất carbon là mức thuế cần phải nộp trên đơn vị xác định giá trị của mức thuế carbon phải đóng đối với đối tượng phải chịu thuế carbon. Nếu thuế suất quá thấp, doanh nghiệp sẽ không có nhu cầu phải áp dụng các giải pháp sạch và không có động lực để phát triển các công nghệ mới thân thiện với khí hậu. Ngược lại, nếu thuế suất quá cao, chi phí sẽ trở nên cao hơn so với tài chính cần thiết để giảm phát thải và có thể ảnh hưởng tiêu cực lên lợi nhuận, việc làm cũng như người tiêu dùng (Viện Nghiên cứu Grantham, 2013). Ngoài việc lập ra thuế suất ban đầu, các nhà lập chính sách cũng cần quyết định xem có thiết lập xu hướng tăng thuế suất theo thời gian hoặc áp dụng cơ chế để điều chỉnh thuế suất sau này không. Nhiều nhà kinh tế học hàng đầu gợi ý nên bắt đầu thực hiện với mức thuế suất khiêm tốn, sau đó tăng hàng năm (Handley, 2008), ví như trường hợp của British Columbia (Canada), thuế suất ban đầu tương đối thấp (10 CAD/ tấn CO₂) và đã tăng lên 5 CAD mỗi năm đến khi đạt được thuế suất hiện tại là 30 CAD/ tấn CO₂ năm 2012, mục đích là để cho các công ty và hộ gia đình có thời gian để điều chỉnh theo hệ thống quản lý carbon mới.

Xu hướng áp dụng trên thế giới

Theo báo cáo của Ngân hàng Thế giới, tính đến tháng 4/2022, có 68 công cụ định giá carbon hoạt động trên toàn cầu với 3 công cụ khác đang được lên kế hoạch thực hiện. Định giá carbon đang là giải pháp xu hướng nhằm giảm thiểu carbon bởi công cụ này hiện đang bao trùm khoảng 23% tổng lượng phát thải KNK trên toàn cầu. Nhiều quốc gia phát triển, thậm chí đang phát triển khác cũng xem xét xây dựng ý tưởng định giá carbon thông qua công cụ thuế carbon hoặc thị trường mua bán phát thải (ETS).

Thuế carbon đã được áp dụng ở nhiều quốc gia trên thế giới, trong đó quốc gia đầu tiên thực hiện thuế carbon là Phần Lan vào năm 1990. Tính đến tháng 4/2021, mức thuế carbon ở quốc gia này lên tới 73,02 USD/tấn CO₂. Tiếp sau Phần Lan là Thụy Điển và Na Uy – hai quốc gia cùng thực hiện thuế carbon vào năm 1991, trong đó với mức thuế 69 USD/tấn CO₂ được sử dụng trong xăng, thuế carbon của Na Uy được xếp vào hàng nghiêm ngặt nhất thế giới.

Các quốc gia thuộc khối liên minh châu Âu như Đan Mạch, Pháp, Ai-Len, Bồ Đào Nha, Thụy Sĩ, Anh cũng lần lượt đánh thuế carbon cho tất cả các nhiên liệu sử dụng trong các ngành kinh tế, ngoại trừ một số ngành đặc biệt như hàng không quốc tế, vận tải biển và các ngành thuộc danh mục Hệ thống giao dịch phát thải của Liên minh châu Âu (EU ETS). Thậm chí, không chỉ đánh thuế carbon với các mặt hàng sản xuất trong nước, ngày 13/12/2021, các quốc gia EU còn thông báo thực hiện Cơ chế điều chỉnh biên giới carbon (CBAM). Theo đó, EU đánh thuế carbon đối với tất cả hàng hóa xuất khẩu sang thị trường này dựa trên cường độ phát thải KNK trong quy trình sản xuất tại nước sở tại. CBAM ban đầu sẽ áp dụng đối với các hàng hóa nhập khẩu như thép, xi măng, phân bón, nhôm, điện và hydro. Đây là những lĩnh vực có nguy cơ “rò rỉ carbon”^[1] cao và có lượng khí khải carbon cao, chiếm 94% lượng khí thải công nghiệp của EU. Các nhà nhập khẩu sẽ phải báo cáo lượng khí thải có trong hàng hóa nhập khẩu, nếu lượng khí thải này vượt quá tiêu chuẩn của EU, họ sẽ phải mua “chứng chỉ khí thải” theo mức giá carbon hiện tại của EU. Thuế suất carbon của các quốc gia này có sự khác biệt khá lớn, Thụy Điển đánh thuế suất carbon cao nhất ở mức 129,89 USD cho mỗi tấn khí thải carbon, Na Uy là 87,61 USD/tấn CO2 và thấp nhất ở Ba Lan là 0,08 USD/tấn CO₂ tương đương. Nguồn thuế từ carbon thường được các chính phủ EU phân bổ nhằm nâng cao bảo hiểm xã hội cho người dân hoặc các chương trình phát triển hiệu quả năng lượng.

Trong số các khu vực thì châu Á – Thái Bình Dương hiện đang dẫn đầu trong cuộc đua giảm phát thải carbon toàn cầu. Thuế carbon được Nhật Bản áp dụng cho tất cả các nhiên liệu, trừ các ngành nông – lâm nghiệp, vận tải hàng không, đường sắt và hàng hải, với thuế suất chỉ 3 USD/tấn CO₂ tương đương và khoản thuế này được chính phủ Nhật Bản sử dụng để đầu tư phát triển công nghệ carbon thấp. Trong khi đó, các quốc gia khác cùng khu vực như Hàn Quốc cũng đang cân nhắc áp dụng thuế carbon; Trung Quốc thì ngày càng đẩy mạnh phát triển thị trường carbon thông qua các công cụ hỗ trợ giảm phát thải do Ngân hàng Trung ương Trung Quốc (PBOC) thiết lập, cụ thể là cung cấp các khoản vay ưu đãi cho doanh nghiệp ở ba lĩnh vực là năng lượng sạch, tiết kiệm năng lượng và công nghệ giảm phát thải.

Riêng với các quốc gia nhiệt đới, đánh thuế carbon là công cụ có tiềm năng lớn để giảm nạn phá rừng, giảm phát thải KNK và bảo vệ đa dạng sinh học. Thuế carbon của Costa Rica đã giúp bảo vệ và phục hồi các vùng đất trên 1/4 diện tích đất nước kể từ năm 1997 và tạo ra doanh thu 26,5 triệu USD mỗi năm. Khoản này được chính phủ chi trả cho nông dân và chủ đất cam kết bảo vệ hoặc phục hồi rừng nhiệt đới trên tài sản của họ. Trong khi đó, Colombia đã thu được doanh thu hơn 250 triệu đô la trong giai đoạn 2017-2020 từ thuế carbon và hơn 1/4 doanh thu được dành cho các hoạt động môi trường như giảm nạn phá rừng và giám sát các khu bảo tồn.

Đầu tư ngược trở lại cho rừng từ nguồn thuế carbon được xem là hướng đi chung của các quốc gia bởi bảo vệ và phục hồi rừng không chỉ nâng cao chất lượng rừng mà còn tăng khả năng hấp thụ, lưu trữ carbon, giảm phát thải KNK.

Bài học cho Việt Nam

Ở Việt Nam, thuế carbon là vấn đề mới và hoàn toàn chưa được ghi nhận trong chính sách, pháp luật về bảo vệ môi trường cũng như trong chính sách, pháp luật về thuế, phí. Đóng vai trò là công cụ chính sách mới được đề cập trong những năm gần đây, mặc dù chưa có định hướng cụ thể về việc áp dụng thuế carbon nhưng với tính chất cần thiết trong việc làm giảm phát thải KNK, việc đề xuất áp dụng thuế carbon và xây dựng lộ trình áp dụng thuế carbon rất cần được cân nhắc.

Trong hệ thống thuế hiện hành ở Việt Nam bao gồm 9 loại thuế thì có 2 loại thuế có đối tượng chịu thuế bao gồm những sản phẩm, hàng hóa có nguồn gốc từ môi trường là thuế bảo vệ môi trường và thuế tài nguyên. Tuy nhiên, thuế tài nguyên không được xem là tương thích với thuế carbon bởi cơ sở ban hành thuế, phương pháp tính thuế và mục tiêu của thuế không bao gồm các hoạt động kinh tế tạo ra phát thải KNK, không hướng tới việc nhằm giảm phát thải KNK. Thuế tài nguyên tập trung vào hành vi khai thác tài nguyên thiên nhiên bao gồm khoáng sản, dầu thô, khí thiên nhiên, khí than, lâm sản, hải sản (trừ động vật), tài nguyên nước. Theo Luật Thuế tài nguyên, toàn bộ số thu từ thuế tài nguyên (trừ thuế tài nguyên đối với khai thác dầu thô là khoản thu 100% của ngân sách Trung ương) được phân bổ cho ngân sách địa phương. Tuy nhiên, Luật Ngân sách Nhà nước hiện không có quy định về việc phân tách nguồn thu từ thuế tài nguyên để chi tiêu cho việc phục hồi, tái tạo môi trường tại các khu vực mà tài nguyên thiên nhiên được khai thác cũng như đảm bảo lợi ích xã hội.

Ngược lại, thuế bảo vệ môi trường được xem là tương đồng với thuế carbon do có đối tượng chịu thuế, phương pháp tính thuế, mức thuế suất được quy định trên cơ sở cụ thể hóa nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” và phần nào đã tính đến việc thu thuế để đạt được giảm nhẹ phát thải KNK. Thuế bảo vệ môi trường thu vào việc sản xuất, nhập khẩu các hàng hóa khi sử dụng có nguy cơ gây tác động tiêu cực đến môi trường, bao gồm xăng, dầu, mỡ nhờn, than đá, dung dịch hydro-chloro-fluoro-carbon (HCFC), túi ni lông thuộc diện chịu thuế, thuốc diệt cỏ thuộc loại hạn chế sử dụng, thuốc trừ mối thuộc loại hạn chế sử dụng. Số tiền thuế bảo vệ môi trường phải nộp được xác định bằng số lượng hàng hóa và mức thuế tuyệt đối/đơn vị hàng hóa chịu thuế, trong đó, mức thuế bảo vệ môi trường được xác định theo mức độ gây tác động xấu đến môi trường của hàng hóa chịu thuế. Thuế bảo vệ môi trường là thuế gián thu, cấu thành trong giá bán của hàng hóa chịu thuế làm cho giá bán các mặt hàng này tăng lên, từ đó tác động làm giảm tiêu thụ những hàng hóa có nguy cơ gây ô nhiễm môi trường bao gồm cả nguy cơ làm gia tăng phát thải KNK từ việc sử dụng nhiên liệu hóa thạch như như xăng, dầu, mỡ nhờn, than đá.

Thuế carbon thường được chính phủ các nước đầu tư trở lại trong lĩnh vực môi trường và được tách khỏi nguồn thu ngân sách. Đây là điểm khắc phục hạn chế với thuế tài nguyên và thuế bảo vệ môi trường. Chính vì vậy, hoàn toàn có cơ sở cho việc áp dụng thuế carbon vào hệ thống thuế hiện hành nhằm giảm phát thải KNK, góp phần chống BĐKH. Tuy nhiên, việc vận dụng thuế carbon vào tình hình thực tế tại Việt Nam cũng đối mặt với không ít thách thức.

Trước tiên, việc bổ sung một loại thuế carbon có thể gây xung đột với mục tiêu củng cố nền tảng kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế. Trong bối cảnh chưa thực hiện cải cách đồng bộ có lộ trình cả về các chính sách thu lẫn ngân sách nhà nước cũng như các nguy cơ về suy thoái toàn cầu do ảnh hưởng của dịch, bệnh, chiến tranh thì cần phải hết sức thận trọng về thời điểm áp dụng một sắc thuế mới. Áp dụng thuế carbon cần đảm bảo duy trì ổn định kinh tế vĩ mô, kiểm soát lạm phát, bảo đảm các cân đối lớn của nền kinh tế, thúc đẩy sản xuất kinh doanh.

Bên cạnh đó, áp dụng thuế carbon mà chưa thực hiện cải cách đồng bộ hệ thống thuế, phí hiện hành sẽ dẫn đến nguy cơ đánh thuế hai lần, tăng gánh nặng đối với các đối tượng chịu thuế, nhất là khi phương pháp tính thuế bảo vệ môi trường hiện nay đã tính đến nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả chi phí” tức là đã tính đến việc đóng góp của thuế để đạt được giảm nhẹ phát thải KNK, ví dụ thuế đối với xăng, dầu diesel, than đá.

Trở ngại thứ ba là việc áp dụng thuế carbon mới đòi hỏi thiết lập được hệ thống giám sát, báo cáo và thẩm tra (MRV) để đảm bảo kiểm kê được các phát thải chịu thuế một cách minh bạch và chính xác, là điều kiện để thu thuế đúng, đủ và phát huy vai trò của thuế carbon. Đây sẽ là một khó khăn lớn trong việc xác định cơ sở thuế phù hợp như phạm vi thuế áp dụng lên các lĩnh vực trong bối cảnh phần lớn ngành công nghiệp ở Việt Nam chưa thiết lập MRV.

Cuối cùng, thuế carbon chỉ là một trong những công cụ kinh tế, cơ chế dựa vào thị trường để thực hiện mục tiêu giảm phát thải KNK trong khi chi phí cho việc ban hành thuế carbon mới rất cao, bao gồm chi phí hành chính cho quy trình phê duyệt kéo dài, chi phí kỹ thuật cho việc đánh gíá trước và thiết lập hệ thống MRV cùng nhiều chi phí khác, chưa kể ngoài công cụ này thì những công cụ khác như thị trường mua bán phát thải, các chính sách ưu đãi, hỗ trợ, các cơ chế hợp tác công tư… cũng cần được ưu tiên áp dụng.

Trước những thách thức đặt ra trong trường hợp áp dụng thuế carbon, các nhà hoạch định chính sách cần nghiên cứu, đánh giá kỹ tình hình thực tế nhằm hạn chế tối đa các tác động tiêu cực lên xã hội và nền kinh tế hiện tại. Trước khi áp dụng thuế carbon, nên thực hiện song song lộ trình cắt giảm KNK bằng những biện pháp truyền thống kết hợp lộ trình thử nghiệm thuế carbon. Nên ưu tiên tái cơ cấu hệ thống tài chính, ngân sách theo hướng ổn định và kích thích sản xuất bằng lộ trình giảm thuế thu nhập doanh nghiệp, giảm thuế thu nhập cá nhân. Lưu ý tới độ trễ thời gian trong việc áp dụng thuế carbon để tạo cơ hội cho doanh nghiệp đổi mới công nghệ nhằm thích ứng với một loại thuế mới. Quá trình thử nghiệm cần đảm bảo duy trì ổn định các mục tiêu kinh tế vĩ mô, tránh xung đột các mục tiêu trong bối cảnh nền kinh tế toàn cầu có nhiều biến động, đồng thời cần nhạy bén trước xu thế và động thái của các quốc gia trên thế giới trong việc áp dụng thuế carbon.

Về phương án áp dụng, Việt Nam có thể cân nhắc tích hợp thuế carbon vào thuế bảo vệ môi trường hiện có hoặc ban hành thuế carbon với tư cách là một loại thuế độc lập trong hệ thống thuế, bên cạnh thuế bảo vệ môi trường. Trong hai phương án này, việc tích hợp thuế carbon vào thuế bảo vệ môi trường được xem có tính khả thi hơn bởi: i) thuế carbon và thuế bảo vệ môi trường tương thích với nhau về đối tượng chịu thuế, phương pháp tính thuế, mức thuế suất được quy định trên cơ sở cụ thể hóa nguyên tắc “người gây ô nhiễm phải trả tiền” và thuế bảo vệ môi trường phần nào đã tính đến việc thu thuế để đạt được giảm nhẹ phát thải KNK; ii) việc chấp thuận thuế carbon như một loại thuế hoàn toàn mới cần có độ trễ nhất định trong khi việc thiết lập thuế carbon trên cơ sở thuế bảo vệ môi trường dễ đạt được sự chấp thuận hơn; iii) việc quản  lý thuế carbon trên cơ sở quản lý thuế bảo vệ môi trường là một lợi thế nhằm giảm nhân lực, chi phí hành chính liên quan (đăng ký, kê khai, nộp thuế, quyết toán thuế), giúp việc áp dụng thuế carbon có tính khả thi hơn. Tuy nhiên, cần lưu ý rằng khi tích hợp thuế carbon và thuế bảo vệ môi trường sẽ nảy sinh các hạn chế nhất định, trong đó, hạn chế lớn nhất là nguồn thu từ thuế carbon sẽ không thể hạch toán riêng để chi cho các hoạt động bảo vệ môi trường. Hạn chế này sẽ làm giảm vai trò của thuế carbon trong việc thực hiện mục tiêu giảm phát thải KNK và thúc đẩy chuyển đổi sang nền kinh tế carbon thấp. Để khắc phục hạn chế này, chính phủ cần ban hành nghị định về việc hạch toán riêng phần thuế carbon trong thuế bảo vệ môi trường, quy định rõ mục đích, phương thức sử dụng khoản thu này cho lĩnh vực môi trường.

[1] Tình trạng chuyển những hoạt động sản xuất phát thải nhiều carbon ra nước ngoài để tranh thủ các tiêu chuẩn còn lỏng lẻo.

Tài liệu tham khảo

^{1. World Bank (2022), State and Trends of Carbon Pricing 2022. State and Trends of Carbon Pricing; https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/37455 License: CC BY 3.0 IGO.”}

^{2. Handley, James (2008), Câu hỏi về cân bằng tìm ra thuế suất carbon tốt nhất, https://www.carbontax.org/ blog/2008/10/18/a-question-of-balance-finding-the-optimal-carbon-tax-rate/}

^{3. Sam Fankhauser et al (2013), Independent National Adaptation Program for Britain, Policy Brief, Center for Climate Change Economics and Policy (CCCEP) and Grantham Institute for Climate Change and Environment, https://www.lse.ac.uk/granthaminstitute/wp-content/uploads/2014/02/PB-independent-national-adaptation-programme-for-england-interactive.pdf}